5月29日晚，國務院印發《2024—2025年節能降碳行動方案》（以下簡稱“《行動方案》”），對未來兩年的碳排放和能耗指標提出明確要求。這也是在“十四五”中期評估我國的單位GDP能源消耗降低、單位GDP二氧化碳排放降低這兩項指標滯后于原有預期的背景下提出的新規劃。

《行動方案》明確，2024年，單位國內生產總值能源消耗和二氧化碳排放分別降低2.5%左右、3.9%左右，規模以上工業單位增加值能源消耗降低3.5%左右，非化石能源消費占比達到18.9%左右，重點領域和行業節能降碳改造形成節能量約5000萬噸標準煤、減排二氧化碳約1.3億噸。2025年，非化石能源消費占比達到20%左右，重點領域和行業節能降碳改造形成節能量約5000萬噸標準煤、減排二氧化碳約1.3億噸，盡最大努力完成“十四五”節能降碳約束性指標。

全國能耗強度降低仍滯后于時序進度

《實施中期評估報告》已經明確指出，目前我國的單位GDP能源消耗降低、單位GDP二氧化碳排放降低這兩項指標滯后于原有預期。

國家發展改革委有關負責人在5月29日發文表示，初步測算，扣除原料用能和非化石能源消費量后，“十四五”前三年，全國能耗強度累計降低約7.3%，在保障高質量發展用能需求的同時，節約化石能源消耗約3.4億噸標準煤、少排放二氧化碳約9億噸。但與此同時，受新冠疫情等因素影響，全國能耗強度降低仍滯后于時序進度，部分地區節能降碳形勢較為嚴峻，完成“十四五”規劃《綱要》確定的節能降碳約束性指標，任務仍然艱巨。在此背景下，國家發展改革委會同有關方面研究起草了《2024—2025年節能降碳行動方案》。

賽迪研究院節能與環保所所長趙衛東接受21世紀經濟報道采訪時指出，隨著擴大內需政策的持續顯效，高耗能產業生產逐步回暖，可能對工業能源消費總量、碳排放等造成壓力。對此，需要圍繞鋼鐵、建材、石化化工、有色金屬、機械、輕工、紡織等行業，實施生產工藝深度脫碳、工業流程再造、電氣化改造、二氧化碳回收循環利用等技術示范工程。同時，推廣一批先進適用技術。定期編制發布低碳、節能、節水、清潔生產和資源綜合利用等綠色技術、裝備、產品目錄，遴選一批水平先進、經濟性好、推廣潛力大、市場亟需的工藝裝備技術，鼓勵企業加強設備更新和新產品規模化應用。

《行動方案》圍繞能源、工業、建筑、交通、公共機構、用能設備等重點領域和重點行業，部署了節能降碳十大行動。工業和信息化部也在同一時間發布了《國家工業節能降碳技術應用指南與案例（2024年版）》，對鋼鐵、有色金屬、石化化工、建材等重點行業提供了明確的技術指導方向。

此外，對于節能降耗相對落后的地區，《行動方案》明確，“十四五”前三年節能降碳指標進度滯后地區要實行新上項目非化石能源消費承諾，“十四五”后兩年新上高耗能項目的非化石能源消費比例不得低于20%，鼓勵地方結合實際提高比例要求。

節能降碳與大規模設備更新相結合

值得注意的是，目前我國各地正在著力推進大規模設備更新和消費品以舊換新工作，國家發展改革委數據顯示，隨著高質量發展深入推進，設備更新需求會不斷擴大，將是一個年規模5萬億元以上的巨大市場。能源消耗和碳排放重點設備產品也是其中的重要一部分。

中國宏觀經濟研究院能源研究所副所長孫穎指出，隨著我國經濟社會加快步入綠色化、低碳化的高質量發展階段，大量低效、落后設備產品成為制約轉型升級發展的突出短板。以電機為例，目前我國電機保有量超過30億千瓦，電機用電量占全社會用電量一半以上，但在役高效電機比重僅為20%左右。考慮到各類生產和用能設備、耐用消費品等普遍具有較長使用壽命，并且對上下游產業和用能環節等影響較大，一旦固化于低效、高碳的粗放發展路徑上，從長遠看，不利于實現碳達峰碳中和、美麗中國等戰略目標。

《行動方案》明確，將加快用能產品設備和設施更新改造。動態更新重點用能產品設備能效先進水平、節能水平和準入水平，推動重點用能設備更新升級，加快數據中心節能降碳改造。加強工業裝備、信息通信、風電光伏、動力電池等回收利用。此外，加快淘汰老舊機動車，提高營運車輛能耗限值準入標準。逐步取消各地新能源汽車購買限制。落實便利新能源汽車通行等支持政策。

孫穎表示，雖然2023年新能源汽車銷量占我國全部汽車銷量比重達31.6%，但占汽車保有量比重僅為6.1%，并且從產業鏈供應鏈看，無論是上游原材料、動力電池等環節，還是下游二手車、電池回收梯次利用等環節，在綠色低碳發展方面都有較大提升空間。

乘聯會秘書長崔東樹告訴21世紀經濟報道記者，放開新能源汽車限購能有效促進消費潛力，尤其是部分限購導致城市汽車保有量嚴重落后的城市，汽車消費有較大消費增長空間。他此前也曾多次呼吁，建議汽車保有量低于400萬的城市完全放開限購。

化石能源消費減量替代

《行動方案》提出，將嚴格合理控制煤炭消費。加強煤炭清潔高效利用，推動煤電低碳化改造和建設，推進煤電節能降碳改造、靈活性改造、供熱改造“三改聯動”。嚴格實施大氣污染防治重點區域煤炭消費總量控制，重點削減非電力用煤，持續推進燃煤鍋爐關停整合、工業窯爐清潔能源替代和散煤治理。

21世紀經濟報道記者通過梳理發現，今年1—4月份，規模以上工業原煤產量14.8億噸，同比下降3.5%，較去年減產超5000萬噸。其中，山西減產超7500萬噸，是目前煤炭減產的主力，總產量也退居全國第二。

山西省人民政府數據顯示，2023年山西省原煤總產量137752.0萬噸。日前印發的《2024年山西省煤炭穩產穩供工作方案》明確，今年山西將在確保安全生產的前提下，煤炭產量穩定在13億噸左右。據此推算，山西全年將減產約7700萬噸煤炭。

中國煤炭運銷協會5月27日分析表示，4月份煤炭消費繼續顯現淡季特征，鋼鐵、建材行業運行欠佳，規模以上生鐵、水泥產量同比分別下降8.0%和8.6%，鋼鐵、建材行業用煤需求同比較快下降。新型煤化工產業開工率較高，化工行業用煤需求同比增長。總體上，測算4月份我國商品煤消費同比下降0.2%左右，1-4月份我國商品煤消費同比增長 2%左右。

從《行動方案》中提及的重點耗能產業中也可以看出，“減煤降碳”成為一個主要趨勢。比如鋼鐵行業，推行鋼鐵、焦化、燒結一體化布局，大幅減少獨立焦化、燒結和熱軋企業及工序。2024年—2025年，鋼鐵行業節能降碳改造形成節能量約2000萬噸標準煤、減排二氧化碳約5300萬噸。

非化石能源供給和消費的占比提升工作也是同步進行的。《行動方案》提出，加大非化石能源開發力度，到2025年底，全國非化石能源發電量占比達到39%左右。

中電聯數據顯示，今年一季度，全國新增發電裝機容量6943萬千瓦，同比多投產1342萬千瓦；其中，新增非化石能源發電裝機容量6376萬千瓦，占新增發電裝機總容量的比重為91.8%。在太陽能發電、風電等非化石能源快速發展帶動下，并網風電和太陽能發電合計裝機容量預計將在今年二季度至三季度首次超過煤電裝機，2024年底達到13億千瓦左右，占總裝機比重上升至40%左右，部分地區新能源消納壓力凸顯、利用率將下降。

不過，在裝機規模迅速增長的同時，新型儲能仍面臨利用率較低的問題。隨著新能源快速發展，電力系統對調節能力提出更大需求，新型儲能大規模建設和調用不充分的矛盾日益凸顯。

《行動方案》提出，提升可再生能源消納能力，到2025年底，全國抽水蓄能、新型儲能裝機分別超過6200萬千瓦、4000萬千瓦。

國家能源局能源節約和科技裝備司副司長邊廣琦此前接受21世紀經濟報道采訪時也指出，國家能源局將不斷完善新型儲能政策體系，鼓勵科技創新，持續推動新型儲能技術產業進步，不斷引導各類儲能科學配置和調度運用，促進新型儲能調節作用發揮，支撐新型能源體系和新型電力系統建設。

繼續實施粗鋼產量調控

本次《行動方案》還對多項產業產能進行了調控。在鋼鐵行業方面，嚴格落實鋼鐵產能置換，嚴禁以機械加工、鑄造、鐵合金等名義新增鋼鐵產能，嚴防“地條鋼”產能死灰復燃。2024年繼續實施粗鋼產量調控。在建材行業方面，嚴格落實水泥、平板玻璃產能置換。加強建材行業產量監測預警，推動水泥錯峰生產常態化。

在房地產市場持續低迷的影響下，相關上游產品的需求和產量已經出現明顯下滑。國家統計局數據顯示，今年1-4月，中國粗鋼產量34367萬噸，同比下降3.0%；水泥產量為5.09億噸，同比下降10.3%；平板玻璃累計產量31000萬重量箱，同比下降8%。

中國鋼鐵工業協會副秘書長兼市場調研部主任石洪衛告訴21世紀經濟報道記者，目前鋼鐵行業運行呈現出高產量、高成本、高庫存、低需求、低價格、低效益的“三高三低”局面，企業盲目擴產無益于行業健康發展。今年有關部門的產量調控措施，在以往的措施之上，會進一步地優化和精準，區分情況、有保有壓、分類指導、扶優汰劣。

對于具體地區的產能管控，《行動方案》明確，“十四五”前三年節能降碳指標完成進度滯后的地區，“十四五”后兩年原則上不得新增鋼鐵產能。嚴格落實水泥、平板玻璃產能置換。加強建材行業產量監測預警，推動水泥錯峰生產常態化。

此外，在石化化工行業方面，強化石化產業規劃布局剛性約束。嚴控煉油、電石、磷銨、黃磷等行業新增產能，禁止新建用汞的聚氯乙烯、氯乙烯產能，嚴格控制新增延遲焦化生產規模。新建和改擴建石化化工項目須達到能效標桿水平和環保績效A級水平，用于置換的產能須按要求及時關停并拆除主要生產設施。全面淘汰200萬噸/年及以下常減壓裝置。到2025年底，全國原油一次加工能力控制在10億噸以內。

在有色金屬方面，嚴格落實電解鋁產能置換，從嚴控制銅、氧化鋁等冶煉新增產能，合理布局硅、鋰、鎂等行業新增產能。大力發展再生金屬產業。到2025年底，再生金屬供應占比達到24%以上，鋁水直接合金化比例提高到90%以上。

為了保障上述產能控制目標的實現，《行動方案》提出，將嚴格固定資產投資項目節能審查和環評審批。加強節能審查源頭把關，堅決遏制高耗能、高排放、低水平項目盲目上馬。建立重大項目節能審查權限動態調整機制，加強節能審查事中事后監管。嚴格落實建設項目環境影響評價制度。